URSSAF

Contexte de l’ordonnance de 1945 et genèse

L’ordonnance n°45-2250 du 4 octobre 1945 marque le coup d’envoi de la Sécurité sociale en France. L’article 13 énonce que les Caisses Primaires de Sécurité Sociale (CPSS) et les Caisses d’Allocations Familiales (CAF) « mettent en place un service commun pour l’encaissement des cotisations sociales, de préférence sous forme d’union de recouvrement ». Concrètement, il ne s’agit pas de créer une nouvelle structure, mais d’organiser une coopération contractuelle entre organismes existants.

Cette approche répond à l’urgence d’un État exsangue, qui doit financer la couverture maladie, les retraites et les allocations familiales alors que les besoins sont estimés à plusieurs dizaines de milliards de francs dès 1946. Cependant, en ne créant pas une personne morale autonome, le législateur d’alors pose un cadre purement pragmatique : les futures URSSAF sont d’abord des services internes aux caisses, sans existence juridique propre.

Problématique : existence conventionnelle

En dépit de leur rôle décisif dans le financement de la Sécurité sociale, les premières URSSAF sont restées des constructions purement contractuelles, balayées dès leur origine par trois faiblesses majeures. D’une part, aucune loi ni aucun décret n’a jamais conféré à ces unions de recouvrement un pouvoir normatif ou sanctionnateur : face à un cotisant défaillant, il revenait aux caisses elles-mêmes de renégocier un nouvel accord, privant ainsi l’État de tout véritable levier coercitif. D’autre part, leur organisation reposait sur des conventions locales, signées et renégociables en toute liberté : chaque URSSAF pouvait être redessinée, fusionnée ou dissoute sans qu’aucune autorité réglementaire unique n’encadre ces transformations, générant une instabilité chronique. Enfin, les procédures de recouvrement demeuraient particulièrement floues : pour assigner un cotisant, il fallait produire la convention « maîtresse », ce qui alourdissait sensiblement les contentieux et allongeait les délais devant les tribunaux. Or, dès la fin des années 1940, les cotisations sociales mobilisent l’équivalent de plusieurs centaines de milliards d’euros par an : confier cette mission stratégique à un simple pacte inter-caisses a inévitablement creusé une brèche dans la sécurité juridique et menacé la pérennité même du recouvrement.

Ordonnance n°58-1374 du 30 décembre 1958

Adoptée comme loi de finances pour 1959 sans jamais être soumise au débat ni à la ratification parlementaire, l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 illustre un véritable « coup de force juridique ». Signée par Charles de Gaulle comme Président du Conseil, elle n’a jamais reçu la promulgation du Président de la République ni le feu vert du Conseil constitutionnel. Son article 20 donne au Gouvernement un pouvoir réglementaire presque illimité : fixation des plafonds de cotisation, modulation du ticket modérateur, tarification des honoraires médicaux et choix des spécialités pharmaceutiques remboursables sont décidés sans jamais passer devant l’Assemblée. En violant l’article 46 de la Constitution (absence de dépôt et de débat) et en déléguant au simple décret des compétences réservées à la loi par l’article 34 (empiètement législatif), cette ordonnance a gravement fragilisé la séparation des pouvoirs et créé une insécurité juridique contraire au principe de prévisibilité du droit.

Analyse de l’article 20 de l’ordonnance 1958

L’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958, adoptée comme loi de finances pour 1959, repose sur son article 20 pour déléguer au Gouvernement des pouvoirs qui relèvent normalement du Parlement. En contournant l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958, lequel réserve aux lois le soin de déterminer « les droits civiques, civils et politiques, ainsi que les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques », cet article autorise le pouvoir exécutif à édicter, par simple décret, l’ensemble des règles nécessaires à l’application des articles 4 à 19 de l’ordonnance. Concrètement, l’article 20 autorise le Gouvernement à déterminer seul des éléments essentiels de notre protection sociale. Il peut, sans débat ni vote parlementaire, fixer le plafond des cotisations, décision qui pèse directement sur le coût du travail et la compétitivité des entreprises. Il lui revient également de moduler le ticket modérateur en matière d’assurance maladie, c’est-à-dire d’ajuster le reste à charge des assurés, sans que ces choix ne fassent l’objet d’aucun contrôle démocratique. Par ailleurs, l’exécutif est chargé d’établir les tarifs de responsabilité pour les honoraires médicaux, ce qui oriente librement les pratiques des professionnels de santé, alors même que ces sujets relèvent traditionnellement d’une concertation sociale. Enfin, il définit à sa guise la liste des spécialités pharmaceutiques remboursables, un domaine où les enjeux de santé publique justifient pourtant une discussion et un vote législatifs approfondis. En laissant l’exécutif agir de façon quasi discrétionnaire, l’article 20 empiète de manière manifeste sur le domaine législatif et bafoue le principe de séparation des pouvoirs. Qui plus est, il prive les organismes de sécurité sociale – CPSS, CAF et URSSAF – de toute obligation formelle de consultation, alors que la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (article 16) consacre la nécessité de faire participer les parties prenantes aux décisions qui les concernent. Cette délégation excessive crée également une insécurité juridique profonde. Les cotisants ne peuvent ni anticiper ni vérifier la stabilité des règles applicables à leurs obligations sociales, ce qui va à l’encontre du principe de prévisibilité du droit, consacré à l’article 16 de la DDHC. En définitive, l’article 20 de l’ordonnance de 1958 ne constitue pas une simple mesure technique, mais bien le pivot d’un contournement constitutionnel majeur, vidant de sa substance le contrôle parlementaire et fragilisant l’ensemble de notre système de protection sociale.

Décret n°60-452 du 12 mai 1960

Afin de donner un cadre administratif plus clair aux coopérations nées de l’ordonnance de 1958, le décret n° 60-452 du 12 mai 1960 vient officialiser les Unions de Recouvrement des cotisations de Sécurité sociale et d’Allocations familiales (URSSAF). Il dote ces structures d’une personnalité administrative, fixe la composition de leur conseil d’administration, précise la durée et les modalités de nomination de leurs dirigeants, et organise leur relation financière avec l’Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale (ACOSS). Toutefois, ce décret ne fait que formaliser un montage juridique dont la source — l’ordonnance 58-1374 — reste entachée d’irrégularités constitutionnelles. En s’appuyant sur un texte non ratifié, la régularisation administrative de 1960 ne suffit pas à conférer aux URSSAF une assise légale véritable.

Coup d’État juridique et article 92 de la Constitution de 1958

Lorsqu’elle fut promulguée le 3 juin 1958, la loi constitutionnelle n’avait pour seul objectif que de faciliter la révision de la Constitution de 1946, selon la procédure stricte de l’article 90 : double examen à l’Assemblée nationale, puis éventuel référendum. Or, dès le jour même de son adoption, l’Assemblée fut dissoute, et le gouvernement reçut par un simple article unique un « mandat blanc » pour rédiger une nouvelle Constitution. Cette manipulation – jamais justifiée devant le Parlement – a vidé de sa substance le principe même de spécialité législative et actes de la souveraineté nationale, privant les représentants du peuple de tout contrôle.

Dans la foulée, l’article 92 fut introduit dans la nouvelle Constitution, conférant au Gouvernement un pouvoir inédit d’« ordonnances à force de loi » pour organiser les institutions de la Ve République. Cet instrument ne figurait pourtant pas dans le projet initial du 3 juin, et il enfreint directement l’ancien article 90 : là où la révision constitutionnelle nécessitait un débat parlementaire et un référendum, l’article 92 autorise désormais l’exécutif à légiférer seul, sans commission, sans vote, et sans ratification ultérieure. Par cette porte dérobée, le pouvoir exécutif devient l’unique maître du processus constitutionnel.

Le 4 septembre 1958, dans un discours resté fameux, le général de Gaulle présenta ce nouveau texte comme le fruit d’une consultation populaire, omettant soigneusement d’évoquer sa genèse par ordonnance. Le référendum du 28 septembre, qui s’ensuivit, se déroula dans une relative méconnaissance des modalités réelles de rédaction du projet. Dès lors, nombreux sont les doctrinaires et juristes qui parlent d’un « coup d’État institutionnel » : un détournement de la volonté du peuple et une violation massive des principes de séparation des pouvoirs, posés par la loi constitutionnelle elle-même.

Inexistence des bases légales

Si l’ordonnance 58-1374 est nulle, alors :

• Le décret 60-452 (1960) manque de fondement.
• Le décret 85-1353 (1985) et la loi 87-588 (1987) ne font que valider rétroactivement un dispositif illégal.
• Les URSSAF n’ont jamais disposé d’une véritable assise législative ou constitutionnelle.

Abrogation manifestement illégale des textes fondateurs

L’ordonnance n° 67-706 du 21 août 1967, adoptée pour organiser l’ensemble de la Sécurité sociale sous l’égide de l’article 38 de la Constitution, reposait sur la loi d’habilitation n° 67-482 du 22 juin 1967. Faute de ratification parlementaire, ce texte aurait dû périr. Pourtant, le décret n° 85-1353 du 17 décembre 1985 a purement et simplement abrogé l’ordonnance de 1967 et le décret n° 67-1231 instituant l’ACOSS, supprimant ainsi la seule base légale alors existante pour ces organismes. Comme si cela ne suffisait pas, la loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 a octroyé à la partie législative du Code de la Sécurité sociale — fruit du décret de 1985 — une valeur rétroactive de loi votée. Cette manœuvre rétroactive consiste à donner force législative à un ensemble de textes initialement dépourvus de véritable assise parlementaire, violant les principes mêmes de séparation des pouvoirs et de légalité. Au final, depuis 1960 pour les URSSAF et 1967 pour l’ACOSS, aucun texte ne peut revendiquer une origine réglementaire ou législative conforme : leurs actes et leurs perceptions de cotisations restent donc juridiquement fragiles.

Loi du 25 juillet 1994 et impact sur l’existence juridique des URSSAF

La loi du 25 juillet 1994 a modifié l’article L.213-1 du Code de la Sécurité sociale pour reconnaître officiellement l’autonomie des URSSAF et leur substituer aux caisses primaires d’assurance maladie et aux caisses d’allocations familiales. En apparence, cette réforme donne un socle législatif à un réseau jusque-là fondé sur des décrets et ordonnances contestables. En réalité, elle ne fait que greffer un nouveau texte à un montage juridique fragilisé : l’article L.213-1 repose toujours sur le décret n° 60-452 de 1960 (lui-même dérivé de l’ordonnance inconstitutionnelle du 30 décembre 1958) et sur le décret n° 85-1353 de 1985, qui avait déjà abrogé les fondements initiaux. Autrement dit, la loi de 1994 ne rétablit pas la légitimité originelle des URSSAF, mais se contente de valider rétroactivement une structure née de décisions de l’exécutif et non d’un vote parlementaire.

Par ailleurs, la réforme de 1994 n’a pas clarifié le statut juridique des URSSAF : si ces unions sont désormais érigées en entités autonomes, elles restent des organismes de droit privé non immatriculés au Registre du commerce et des sociétés, pourtant chargés d’une mission de service public obligatoire. Cette singularité — un prestataire privé investi d’un pouvoir de perception fiscale — soulève une vraie question de constitutionnalité : seul un texte organique pourrait légitimement conférer à une structure privée le pouvoir de lever des ressources obligatoires pour la protection sociale.

Une structure juridiquement ambiguë

Les URSSAF, pourtant présentées comme des organismes de droit privé, exercent une mission de service public — la collecte obligatoire des cotisations sociales — sans jamais avoir été créées selon les règles du droit privé ni du droit public. Contrairement aux associations loi 1901 ou aux sociétés commerciales, elles n’ont jamais tenu d’assemblée constitutive définissant leurs statuts, ni obtenu d’immatriculation au Registre du commerce et des sociétés (RCS) garantissant leur personnalité juridique. À la place, chaque URSSAF régionale est instituée par simple arrêté ministériel, comme celui du 7 août 2012 pour la région Limousin, signé par délégation d’un chef de service : un procédé qui heurte les principes de légalité administrative et interroge la légitimité même de leur existence.

En filigrane, cette organisation hybride — un acteur privé doté d’attributions publiques — bafoue la séparation des pouvoirs : seule une loi ou un décret peut créer un organisme investi d’un tel monopole de perception fiscale, pas un arrêté. Le Conseil d’État a d’ailleurs insisté sur la nécessité, pour tout acte à portée générale et impersonnelle, d’un cadre réglementaire conforme. Or, la succession d’arrêtés successifs (25 octobre 1968, 28 novembre 1996, 18 juin 2013) n’a fait que fragiliser la stabilité juridique des statuts des URSSAF, sans fournir de socle législatif stable.

Cette confusion statutaire se reflète dans la jurisprudence : le tribunal de grande instance de Rochefort, le 7 avril 1999, a estimé que l’URSSAF de Charente-Maritime n’avait pas d’existence légale faute de statuts réguliers, tandis que d’autres décisions soulignent l’absence de capacité de certaines caisses à ester en justice. À chaque contestation, les tribunaux éludent la question de fond, maintenant ainsi un système où la capacité juridique même des URSSAF reste incertaine.

Statut, personnalité juridique et recours

Les URSSAF sont des entités de droit privé sans immatriculation au RCS, créées par arrêtés ministériels (ex. Limousin, 7 août 2012). Les tribunaux ont déjà relevé l’absence de statuts formels et d’assemblées constitutives : le TGI de Rochefort (7 avril 1999) a jugé l’URSSAF Charente-Maritime sans existence légale. Paradoxalement, la Cour de cassation élude l’examen de ces fondements, privant les cotisants d’un recours effectif.

Enregistrement LEI et opacité financière : une fraude organisée ?

Le réseau URSSAF, via l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), est inscrit au registre international des Legal Entity Identifiers (LEI) – code 9695004688W2B6R2E206 – un outil réservé aux acteurs des marchés financiers. Or, ni l’ACOSS ni les URSSAF ne sont immatriculées au Registre du Commerce et des Sociétés, condition sine qua non pour réaliser des transactions boursières ou émettre des titres. Cette anomalie juridique pose un dilemme : comment un organisme privé à but non lucratif, chargé de collecter des cotisations sociales destinées exclusivement au financement de la protection sociale, peut-il participer aux opérations de titrisation de créances et aux placements financiers ?

En l’absence d’immatriculation et de reconnaissance comme entreprise commerciale, leur inscription au LEI apparaît irrégulière et suggère des activités financières dissimulées, contraires à leur mission. Plus grave encore, l’ACOSS et les URSSAF gèrent chaque année des centaines de milliards d’euros de cotisations obligatoires, déposées auprès de la Banque de France – elle-même immatriculée au RCS et inscrite au LEI (9W4ONDYI7MRRJYXY8R34) – sans aucun cadre législatif clair pour encadrer ces flux. Cette opacité crée un risque majeur de détournement de fonds publics et viole le principe de gestion rigoureuse des deniers obligatoires.

En résumé, l’inscription de l’ACOSS et des URSSAF sur les marchés financiers, sans statut juridique adapté, constitue une incohérence majeure : elles échappent à tout contrôle démocratique et financier, détournant potentiellement des cotisations destinées à la solidarité nationale vers des placements spéculatifs. Seule une enquête indépendante et un audit complet permettraient de lever le voile sur l’utilisation réelle de ces fonds et de rétablir la transparence indispensable à la confiance des cotisants.

Impact de l’arrêt de la CJUE du 10 septembre 2024

Par sa décision du 10 septembre 2024, la Cour de justice de l’Union européenne a réaffirmé que tout abus de position dominante, notamment sous la forme d’un monopole non justifié, doit être sanctionné lorsque cela entrave la concurrence et pénalise les usagers. Or, l’URSSAF exerce depuis plus de soixante ans un monopole de fait sur le recouvrement des cotisations sociales, sans qu’aucune alternative institutionnelle ne soit offerte aux entreprises ou aux travailleurs. En parallèle, son inscription au registre LEI et son accès aux marchés financiers renforcent son emprise sans contrepoids démocratique ni contrôle économique extérieur. Ces deux volets – monopole de service public et opacité financière – exposent l’URSSAF à un risque de condamnation pour entorse aux règles de concurrence et à la libre prestation de services, telles que posées par le droit européen.

En l’espèce, la CJUE a souligné que l’absence de possibilité pour les cotisants de choisir un opérateur alternatif, combinée à une gouvernance financière fermée, constitue un abus de position dominante. Transposé au contexte de l’URSSAF, cet arrêt ouvre la voie à des recours fondés sur la violation des articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, susceptibles de contraindre le législateur français à réformer en profondeur le modèle de recouvrement social et à garantir un cadre concurrentiel pour la gestion des cotisations.

Conséquences des irrégularités des URSSAF sur les citoyens et les entreprises

Impact sur les entreprises : une pression financière injustifiée
Privées de fondement légal clair, les cotisations URSSAF pèsent de manière écrasante sur les trésoreries des entreprises, et plus particulièrement sur les petites et moyennes structures. De nombreux chefs d’entreprise se retrouvent confrontés à des redressements arbitraires, assortis de majorations et de pénalités dont l’URSSAF peine elle-même à justifier le montant. Ces créances soudaines et disproportionnées sont à l’origine de faillites fragilisant l’emploi, et beaucoup évoquent une véritable « mise à mort » de PME incapables de faire valoir leurs droits face à un organisme bénéficiant d’une présomption de validité quasi automatique.

Impact sur les travailleurs indépendants et artisans : une précarisation forcée
Pour les auto-entrepreneurs, artisans et professionnels libéraux, l’incertitude juridique qui entoure les URSSAF aboutit souvent à un endettement insurmontable : les cotisations sont exigées indépendamment des revenus réellement perçus, et les dettes s’accumulent sans possibilité de modulation. Nombre d’indépendants voient leur immatriculation radiée ou leur activité suspendue pour défaut de paiement, les poussant parfois à quitter la France au profit de territoires où la législation sociale est plus transparente et mieux encadrée.

Impact sur les citoyens : une atteinte aux droits fondamentaux
Enfin, ces pratiques remettent en cause plusieurs acquis constitutionnels et conventionnels : depuis 2022, la fixation des cotisations via les lois de financement de la sécurité sociale promulguées sous l’article 49.3 prive le Parlement de tout débat, violant le droit de regard des représentants du peuple et le principe de consentement fiscal. L’obligation de passer exclusivement par l’URSSAF empêche tout libre choix d’un système alternatif, bafouant la liberté contractuelle. Par ailleurs, l’inscription de l’URSSAF et de l’ACOSS au registre LEI et leur recours aux marchés financiers soulèvent de sérieuses questions sur la destination réelle des fonds, remettant en cause le principe de transparence et de bonne gestion des ressources sociales.

Violations des principes fondamentaux de la DDHC et de la CEDH

Les modalités de création et d’application des cotisations URSSAF contreviennent à plusieurs principes essentiels inscrits dans la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 et la Convention Européenne des Droits de l’Homme. D’abord, l’article 16 de la DDHC affirme qu’une Constitution ne peut exister sans séparation effective des pouvoirs et garantie des droits. Or, en substituant à la loi parlementaire des ordonnances et des décrets non ratifiés, l’exécutif a confondu ses attributions avec celles du Parlement, légiférant par décret puis légalisant rétroactivement ces actes par la loi de 1987, tandis que les juges nationaux, jusqu’à la Cour de cassation, ont éludé l’examen de leur légalité. Cette confusion institutionnelle crée une zone de non-droit, privant les justiciables de tout recours sérieux et bafouant leur droit à contester leurs cotisations sur des bases claires.

Ensuite, l’article 1 du Protocole additionnel n°1 de la CEDH garantit le respect de la propriété. Les prélèvements URSSAF, imposés sans fondement législatif stable et assortis de majorations et pénalités arbitraires, s’apparentent à une spoliation illégitime des biens des individus et des entreprises, sans contrepartie ni examen démocratique.

Le droit à un procès équitable, protégé par l’article 6 de la CEDH, est également méconnu : les tribunaux refusent souvent d’examiner la légalité même de l’existence des URSSAF, concentrant les débats sur la procédure plutôt que sur le fond, et privant ainsi les cotisants d’un jugement indépendant et impartial.

Par ailleurs, l’article 7 de la CEDH exige que toute sanction repose sur une loi claire et prévisible. Or, les majorations et pénalités URSSAF manquent de base légale précise, exposant entreprises et travailleurs à des sanctions sans critères transparents ni débat législatif.

Le droit à un recours effectif, consacré par l’article 13 de la CEDH, est lui aussi violé : l’absence de contrôle démocratique et juridictionnel réel sur les actes de recouvrement empêche toute voie de recours efficace, obligeant souvent les justiciables à subir les décisions sans espoir de rétractation.

Enfin, l’article 14 de la CEDH proscrit la discrimination dans l’exercice des droits reconnus. Les pratiques URSSAF affectent de façon disproportionnée les travailleurs indépendants et les petites entreprises, tandis que les grandes structures bénéficient souvent d’accords plus souples, révélant un traitement inégalitaire et contraire aux exigences d’égalité devant la loi.

Conclusion : une institution sans base juridique légale

Au terme de cette analyse, il apparaît que les URSSAF n’ont jamais bénéficié d’une véritable assise législative : le décret de 1960, fondé sur une ordonnance non ratifiée, est juridiquement caduque, et le décret de 1985 n’a pu abroger un texte inexistant. Dès lors, les Unions de Recouvrement n’ont jamais été légalement instituées et l’ensemble de leurs actes de perception repose sur un vide juridique. Les cotisations ainsi prélevées relèvent d’une extorsion forcée, contraire aux principes fondamentaux du droit français et européen, et justifient la remise en cause immédiate de tous les prélèvements opérés sans base légale stable. Il est indispensable de mandater un audit financier indépendant pour examiner l’usage réel des cotisations sur les marchés – notamment via le registre LEI et les dépôts à la Banque de France – et de décider, en fonction de ses conclusions, la restitution intégrale des sommes indûment versées et la refonte d’un dispositif de recouvrement conforme à l’article 34 de la Constitution, garantissant contrôle parlementaire et sécurité juridique.

Une escroquerie d’État organisée ? Une machination juridique majeure

À l’aune de l’ensemble des manœuvres législatives et réglementaires, apparaît une fraude institutionnelle sans précédent, qui peut être qualifiée de véritable escroquerie d’État.

a) Une construction illégale dès l’origine

Dès leur création, les URSSAF reposent sur des textes inconstitutionnels : le décret n° 60-452 de 1960 s’appuie sur l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958, jamais ratifiée, tandis que le décret n° 85-1353 de 1985, censé pallier cette faille, repose lui-même sur un texte inexistant. En outre, la loi de 1987 a validé rétroactivement ces dispositifs, violant le principe selon lequel un décret ne peut acquérir force de loi sans adoption préalable par le Parlement. Cette série de validations opportunistes masque une illégalité fondamentale à chaque étape.

b) Une extorsion de fonds déguisée ?

Chaque année, les URSSAF prélèvent des centaines de milliards d’euros de cotisations sociales sans véritable base juridique. Des redressements arbitraires et des majorations injustifiées ont frappé des millions d’entreprises et de travailleurs indépendants, souvent sans que ces derniers ne soient informés des vices de procédure. Les tribunaux, omettant d’examiner la légalité originelle du dispositif, ont laissé perdurer cette extorsion systémique sous couvert d’un cadre légal fictif.

c) Une machination juridique à grande échelle

Les juridictions françaises n’ont jamais statué sur la validité originelle des URSSAF, et le Conseil constitutionnel a approuvé une loi de 1987 conférant force législative à un décret sans fondement, en contradiction avec la Constitution. Pendant plus de soixante ans, l’État a ainsi construit un système de recouvrement reposant sur un mensonge juridique monumental, ignoré ou toléré par l’ensemble des acteurs institutionnels.

d) Une escroquerie à l’échelle d’un État ?

Si un particulier ou une entreprise percevait des fonds sans base légale, il serait immédiatement poursuivi pour escroquerie ou extorsion. Pourquoi l’État se verrait-il accorder un passe-droit prohibé aux citoyens ? Peut-on parler d’une escroquerie institutionnalisée, ayant perduré plusieurs décennies et impliquant plusieurs gouvernements, sans que personne ne soit tenu pour responsable ?