URSSAF

L’URSSAF, présentée comme un organisme de droit privé chargé d’une mission de service public, repose sur une construction juridique particulièrement fragile, voire inexistante. Dès sa genèse, cette structure ne s’est pas appuyée sur une base législative claire. L’ordonnance n°45-2250 du 4 octobre 1945, fondatrice du système de Sécurité sociale, n’a jamais instauré une obligation de création des URSSAF. Elle suggérait seulement une organisation conjointe des caisses pour le recouvrement, sans valeur impérative ni création d’une entité dotée de la personnalité juridique.

Durant plus d’une décennie, les structures de recouvrement social ont fonctionné dans un vide juridique total, reposant sur des textes mineurs et des circulaires sans aucune valeur normative. Ce flou, jamais corrigé, aurait dû conduire à une mise en conformité rigoureuse des dispositifs en place. Mais au lieu de régulariser la situation par la voie parlementaire, le pouvoir politique a choisi une autre voie : celle de la force normative par ordonnance, dans un contexte de refonte institutionnelle majeure.

Un autre point capital, souvent occulté, réside dans la captation du système de Sécurité sociale par les syndicats. Dès 1945, la gestion des caisses a été confiée aux « partenaires sociaux », c’est-à-dire aux syndicats désignés sans suffrage universel ni mandat représentatif. Cette cogestion syndicale – exercée notamment par la CGT, la CFTC puis FO – a permis à des structures privées, dépourvues de personnalité juridique, de gérer des fonds publics de manière opaque, sans aucun contrôle démocratique ni base législative claire. L’État a ainsi délégué de facto à ces groupes d’intérêts la gestion d’un pan entier de la puissance publique, dans une rupture totale avec les principes républicains de neutralité, d’universalité et de responsabilité des services publics.

Plus grave encore : l’ordonnance du 4 octobre 1945, acte fondateur du système, fut signée par le Gouvernement provisoire sans aucune investiture parlementaire régulière. Ce texte fut notamment contresigné par Jules Jeanneney, président du Sénat et président provisoire de l'Assemblée consultative, aux côtés de ministres du Gouvernement provisoire : Alexandre Parodi (Travail et Sécurité sociale), René Pleven (Finances), François Billoux (Santé), Georges Bidault (Affaires étrangères), Pierre-Henri Teitgen (Justice), Adrien Tixier (Intérieur), Eugène Thomas (PTT) et Tanguy Prigent (Agriculture). Or, au 4 octobre 1945, Albert Lebrun était encore, en droit, Président de la République, n’ayant jamais formellement démissionné. Aucun acte constitutionnel ou référendaire n’est venu interrompre son mandat de manière légale, ce qui jette une ombre sérieuse sur la légitimité institutionnelle des textes fondateurs adoptés en dehors de tout cadre constitutionnel valide.

L’année 1958 marque ainsi un tournant décisif. Sous couvert de restaurer l’autorité de l’État et de moderniser les institutions, le gouvernement du général de Gaulle entreprend une réorganisation constitutionnelle profonde, qui va permettre — en violation des principes de la légalité républicaine — de donner une apparence de légitimité à des structures jamais fondées légalement. C’est dans ce contexte que naît l’ordonnance n°58‑1374 du 30 décembre 1958, présentée comme mesure d’organisation budgétaire, mais qui introduit en réalité les bases juridiques prétendues du système URSSAF. Le pouvoir exécutif, sous prétexte d’urgence, y franchit une nouvelle étape : celle de la consolidation autoritaire d’un dispositif structurellement illégal depuis 1945.

Ordonnance n°58-1374 (30 décembre 1958) : un fondement vicié

Le 1er juin 1958, Charles de Gaulle fut investi comme Président du Conseil par l’Assemblée nationale dans un contexte de crise politique. Trois jours plus tard, la loi n° 58-520 du 3 juin 1958 fut adoptée. Elle autorisait le gouvernement à prendre des décrets appelés « ordonnances » pour redresser la nation, mais imposait des limites strictes : ces ordonnances ne pouvaient porter sur les matières relevant de la souveraineté nationale, telles que les libertés fondamentales, les règles de séparation des pouvoirs, la législation électorale. En outre, elles devaient être déposées sur le bureau de l’Assemblée nationale pour ratification. L’Assemblée nationale fût dissoute le même jour et les contraintes imposées par la loi précitée n’ont pas été respectées.

C’est à partir de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958, adoptée en violation manifeste des principes constitutionnels en vigueur, que la création des URSSAF a été envisagée comme composante du dispositif de financement de la Sécurité sociale. Cette ordonnance constitue donc le véritable point de départ juridique de cette structure, bien que son fondement soit entaché de nullité constitutionnelle.

Adoptée comme loi de finances pour 1959 sans jamais être soumise au débat ni à la ratification parlementaire, l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 illustre un véritable « coup de force juridique ». Signée par Charles de Gaulle comme Président du Conseil, elle n’a jamais reçu la promulgation du Président de la République ni le feu vert du Conseil constitutionnel. Son article 20 donne au Gouvernement un pouvoir réglementaire presque illimité : fixation des plafonds de cotisation, modulation du ticket modérateur, tarification des honoraires médicaux et choix des spécialités pharmaceutiques remboursables sont décidés sans jamais passer devant l’Assemblée. En violant l’article 46 de la Constitution (absence de dépôt et de débat) et en déléguant au simple décret des compétences réservées à la loi par l’article 34 (empiètement législatif), cette ordonnance a gravement fragilisé la séparation des pouvoirs et créé une insécurité juridique contraire au principe de prévisibilité du droit.

Surtout, cette ordonnance n’a pas été promulguée par René Coty, président encore en fonction au 30 décembre 1958 selon les dispositions combinées des articles 13 et 91 de la Constitution. Le Journal Officiel authentifié ne mentionne pas sa signature. Cette carence de promulgation retire à l’ordonnance toute force exécutoire. L’article 20 de l’ordonnance conférait au gouvernement un pouvoir réglementaire quasi discrétionnaire pour prendre toutes les mesures nécessaires à l’application des articles 4 à 19, sans consultation des organismes concernés. Cette délégation exorbitante de pouvoir constituait une rupture avec les principes démocratiques de participation et de concertation, violant les articles 34 et 38 de la Constitution.

Lorsqu’elle fut promulguée le 3 juin 1958, la loi constitutionnelle n’avait pour seul objectif que de faciliter la révision de la Constitution de 1946, selon la procédure stricte de l’article 90 : double examen à l’Assemblée nationale, puis éventuel référendum. Or, dès le jour même de son adoption, l’Assemblée fut dissoute, et le gouvernement reçut par un simple article unique un « mandat blanc » pour rédiger une nouvelle Constitution. Cette manipulation – jamais justifiée devant le Parlement – a vidé de sa substance le principe même de spécialité législative et actes de la souveraineté nationale, privant les représentants du peuple de tout contrôle.

Dans la foulée, l’article 92 fut introduit dans la nouvelle Constitution, conférant au Gouvernement un pouvoir inédit d’« ordonnances à force de loi » pour organiser les institutions de la Ve République. Cet instrument ne figurait pourtant pas dans le projet initial du 3 juin, et il enfreint directement l’ancien article 90 : là où la révision constitutionnelle nécessitait un débat parlementaire et un référendum, l’article 92 autorise désormais l’exécutif à légiférer seul, sans commission, sans vote, et sans ratification ultérieure. Par cette porte dérobée, le pouvoir exécutif devient l’unique maître du processus constitutionnel.

Le 4 septembre 1958, dans un discours resté fameux, le général de Gaulle présenta ce nouveau texte comme le fruit d’une consultation populaire, omettant soigneusement d’évoquer sa genèse par ordonnance. Le référendum du 28 septembre, qui s’ensuivit, se déroula dans une relative méconnaissance des modalités réelles de rédaction du projet. Dès lors, nombreux sont les doctrinaires et juristes qui parlent d’un « coup d’État institutionnel » : un détournement de la volonté du peuple et une violation massive des principes de séparation des pouvoirs, posés par la loi constitutionnelle elle-même.

Durant plus d’une décennie, les structures de recouvrement social ont fonctionné dans un vide juridique total, reposant sur des textes mineurs et des circulaires sans aucune valeur normative. Ce flou, jamais corrigé, aurait dû conduire à une mise en conformité rigoureuse des dispositifs en place. Mais au lieu de régulariser la situation par la voie parlementaire, le pouvoir politique a choisi une autre voie : celle de la force normative par ordonnance, dans un contexte de refonte institutionnelle majeure.

Au cœur de ce dispositif illégal, l’article 20 de l’ordonnance n°58‑1374 du 30 décembre 1958 cristallise à lui seul l’ensemble des dérives dénoncées. C’est par cet article que le gouvernement s’est arrogé un pouvoir réglementaire sans précédent, lui permettant de fixer seul, par voie de décrets, les modalités d’organisation, de financement et de contrôle de la sécurité sociale. La lecture attentive de cette disposition révèle non seulement une violation manifeste de la séparation des pouvoirs, mais également un détournement total du rôle du législateur tel que défini par la Constitution. Une analyse approfondie de cet article s’impose pour en mesurer la portée anticonstitutionnelle et les conséquences durables sur l’ensemble du système URSSAF.

Analyse de l’article 20 de l’ordonnance 1958

L’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958, adoptée comme loi de finances pour 1959, repose sur son article 20 pour déléguer au Gouvernement des pouvoirs qui relèvent normalement du Parlement. En contournant l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958, lequel réserve aux lois le soin de déterminer « les droits civiques, civils et politiques, ainsi que les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques », cet article autorise le pouvoir exécutif à édicter, par simple décret, l’ensemble des règles nécessaires à l’application des articles 4 à 19 de l’ordonnance.

Concrètement, l’article 20 autorise le Gouvernement à déterminer seul des éléments essentiels de notre protection sociale. Il peut, sans débat ni vote parlementaire, fixer le plafond des cotisations, décision qui pèse directement sur le coût du travail et la compétitivité des entreprises. Il lui revient également de moduler le ticket modérateur en matière d’assurance maladie, c’est-à-dire d’ajuster le reste à charge des assurés, sans que ces choix ne fassent l’objet d’aucun contrôle démocratique.

Par ailleurs, l’exécutif est chargé d’établir les tarifs de responsabilité pour les honoraires médicaux, ce qui oriente librement les pratiques des professionnels de santé, alors même que ces sujets relèvent traditionnellement d’une concertation sociale. Enfin, il définit à sa guise la liste des spécialités pharmaceutiques remboursables, un domaine où les enjeux de santé publique justifient pourtant une discussion et un vote législatifs approfondis.

En laissant l’exécutif agir de façon quasi discrétionnaire, l’article 20 empiète de manière manifeste sur le domaine législatif et bafoue le principe de séparation des pouvoirs. Qui plus est, il prive les organismes de sécurité sociale – CPSS, CAF et URSSAF – de toute obligation formelle de consultation, alors que la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (article 16) consacre la nécessité de faire participer les parties prenantes aux décisions qui les concernent.

Cette délégation excessive crée également une insécurité juridique profonde. Les cotisants ne peuvent ni anticiper ni vérifier la stabilité des règles applicables à leurs obligations sociales, ce qui va à l’encontre du principe de prévisibilité du droit, consacré à l’article 16 de la DDHC. En définitive, l’article 20 de l’ordonnance de 1958 ne constitue pas une simple mesure technique, mais bien le pivot d’un contournement constitutionnel majeur, vidant de sa substance le contrôle parlementaire et fragilisant l’ensemble de notre système de protection sociale.

Le décret n°60‑452 du 12 mai 1960 : une tentative de régularisation illusoire

Le décret n°60‑452 du 12 mai 1960, pris pour l’application de l’ordonnance du 30 décembre 1958, est souvent présenté comme l’acte fondateur de l’organisation administrative de la Sécurité sociale et des mécanismes de recouvrement. Pourtant, ce décret repose lui-même sur une base constitutionnelle déjà viciée, car émanant d’une ordonnance dépourvue de force législative valide. En tentant de poser un cadre réglementaire à une structure juridiquement instable, ce décret n’a fait que prolonger l’irrégularité initiale.

Ce texte a notamment défini l’organisation des caisses de sécurité sociale, leurs conseils d’administration et leur rôle dans la collecte des cotisations. C’est dans ce cadre qu’a été introduite la notion d’union pour le recouvrement des cotisations, prémices des futures URSSAF. Cependant, aucune disposition ne procédait à la création explicite d’organismes dotés de la personnalité morale ou juridique, ni ne fondait légalement leur pouvoir de contrainte sur les assurés sociaux.

En outre, le décret s’inscrit dans une logique d’exécution réglementaire, alors même qu’il aurait fallu une loi organique claire pour encadrer une mission aussi essentielle que le recouvrement des cotisations sociales obligatoires. L’article 34 de la Constitution impose que « la loi fixe les règles concernant… l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures », ce qui comprend les cotisations sociales assimilées à des prélèvements obligatoires.

Par conséquent, le décret de 1960 ne peut valider rétroactivement ni la création des URSSAF, ni leur capacité à agir en justice, ni leur monopole de recouvrement. Il ne fait que révéler l’incohérence de tout l’édifice normatif qui repose sur un socle constitutionnel fragilisé. Cette tentative de régularisation postérieure est donc, en droit, inopérante et entachée d’illégalité dès l’origine.

Ordonnance n°67-706 (1967) : création non ratifiée de l’ACOSS et abrogation illégale

L’ordonnance n°67‑706 du 21 août 1967, prise sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, visait à réorganiser le régime général de la Sécurité sociale. Adoptée en vertu de la loi d’habilitation n°67‑482 du 22 juin 1967, elle introduisait à son article 2 la création de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), entité censée centraliser les flux financiers des URSSAF. Cette création devait être concrétisée par un décret d’application : le décret n°67‑1231 du 22 décembre 1967.

Mais cette ordonnance n’a jamais été ratifiée dans les délais impartis. Or, selon la jurisprudence constante du Conseil d’État et les principes stricts de l’article 38 de la Constitution, une ordonnance non ratifiée perd tout effet législatif et demeure un simple acte réglementaire dépourvu de portée normative durable. Le projet de loi n°95, déposé le 25 juillet 1968 pour ratifier un ensemble d’ordonnances relatives à la sécurité sociale – dont l’ordonnance n°67‑706 – n’a jamais été adopté. Le Sénat ayant refusé son adoption en seconde lecture, aucune ratification formelle n’est intervenue dans les conditions de l’article 45 de la Constitution.

Surtout, la dissolution de l’Assemblée nationale à l’été 1968 a mis fin à la législature. Or, selon les règles du droit parlementaire rappelées expressément par le Sénat, tout projet de loi non adopté à la clôture d’une législature devient caduc. En l’espèce, le projet de ratification n’a jamais été redéposé par le gouvernement après les élections. L’ordonnance n°67‑706, privée de toute validation législative, doit donc être considérée comme caduque. Par voie de conséquence, ni elle ni les décrets qui en découlaient n’étaient juridiquement fondés à produire des effets durables.

L’administration n’a pourtant pas tenu compte de cette nullité. Par une manœuvre inédite, le décret n°85‑1353 du 17 décembre 1985 a procédé à l’abrogation formelle de l’ordonnance n°67‑706 ainsi que de son décret d’application. Cette opération est juridiquement aberrante : un simple décret exécutif ne peut abroger un texte à portée législative, même potentielle, sans validation parlementaire préalable. Il s’agit là d’une atteinte manifeste à la hiérarchie des normes et au principe de séparation des pouvoirs.

Plus grave encore, la loi n°87‑588 du 30 juillet 1987 est venue valider rétroactivement, dans son article 96, l’intégration de la partie législative du Code de la sécurité sociale issue de cette opération. Une telle validation ex post, portant sur des normes jamais adoptées conformément à l’article 38, constitue une violation flagrante des principes de légalité, de non‑rétroactivité des lois, et de souveraineté parlementaire. L’État a ainsi tenté de légitimer par une loi ultérieure ce qui n’avait jamais été régularisé, conférant à l’ensemble une apparence de légalité purement fictive.

En réalité, depuis 1960 pour les URSSAF, et 1967 pour l’ACOSS, aucune base juridique véritable n’a jamais été régulièrement votée par le Parlement. L’ensemble du dispositif repose sur une chaîne normative viciée, incomplète ou frauduleuse, rendant les contraintes, décisions et poursuites de ces organismes juridiquement contestables et probablement inopposables en droit. Cette construction institutionnelle illégale, masquée par des décennies d’inertie politique et administrative, appelle aujourd’hui à une remise en cause radicale.

Privée de toute base législative valide depuis sa prétendue création en 1967, l’ACOSS ne dispose d’aucune existence juridique régulière. Ni l’ordonnance fondatrice, jamais ratifiée, ni les textes subséquents, abrogés sans fondement par décret en 1985, ne peuvent légalement lui conférer une personnalité morale ou une autorité quelconque. Pourtant, loin d’être abandonnée, cette structure inexistante a été artificiellement maintenue en vie par une série de manipulations réglementaires et de validations rétroactives. C’est dans ce contexte que le décret n°85‑1353 du 17 décembre 1985 a joué un rôle central : en prétendant abroger des textes jamais légalement entrés en vigueur, il a organisé une codification illégitime qui devait servir de socle à un édifice juridique entièrement fictif. Ce simulacre de légalité mérite désormais un examen attentif.

Le décret n°85-1353 : codification illégitime et construction d’un édifice juridique fictif

Le déficit démocratique originel dont souffre la structure des URSSAF s’est trouvé accentué par la codification intervenue avec le décret n°85‑1353 du 17 décembre 1985. Ce texte, en organisant formellement le Code de la sécurité sociale, a simultanément procédé à l’abrogation des textes censés être fondateurs de l’URSSAF et de l’ACOSS, alors même que leur légalité était déjà sujette à caution.

Par ce mécanisme, un ensemble de dispositions juridiquement contestables a été effacé par voie réglementaire, sans débat parlementaire, ni reconnaissance de leur illégitimité antérieure, opérant ainsi une double illégalité : d’une part, celle de l’acte initial, d’autre part, celle de son effacement sans traitement de la cause.

En outre, ce même décret a introduit dans la partie législative du code l’article L.213‑1, disposant que les URSSAF se substituent aux caisses primaires d’assurance maladie et d’allocations familiales pour le recouvrement des cotisations sociales. Une telle création législative par décret constitue une violation manifeste du principe de séparation des pouvoirs et de l’article 34 de la Constitution, qui réserve ce pouvoir au législateur seul.

Ce décret ne s’est pas limité à une codification à droit constant : il a produit de nouvelles normes prétendument législatives, en contradiction flagrante avec sa compétence réglementaire. Il a ainsi procédé à la création de l’ensemble de la partie législative du Code, y compris l’article L.213‑1, lui-même dérivé du décret de 1960 abrogé, poursuivant ainsi une construction normative fondée sur une base initialement viciée.

Ce dernier article a par la suite été modifié à de nombreuses reprises par des lois, y compris par des lois de financement adoptées via l’article 49.3 de la Constitution, sans qu’aucune de ces interventions ne vienne combler le vice initial de compétence. En effet, aucune disposition expresse de validation rétroactive n’a jamais été introduite pour régulariser cette création inconstitutionnelle.

Cette chaîne d’illégalités démontre l’extrême gravité du déficit démocratique et normatif affectant l’existence même des URSSAF, et met en lumière une atteinte profonde et continue au principe de hiérarchie des normes et à l’État de droit.

À cela s’ajoute l’article L.216‑1 du même code, également introduit par le décret de 1985. En soumettant les caisses primaires et régionales d’assurance maladie, ainsi que les caisses d’allocations familiales, aux prescriptions du Code de la mutualité, cet article accentue encore la confusion sur le statut juridique de ces organismes.

Présentées comme de droit privé chargées d’une mission publique, ces caisses se voient appliquer des règles relevant d’un tout autre régime juridique. Le fondement même de cet article, issu d’un décret, contrevient une nouvelle fois au principe de légalité et à l’article 34 de la Constitution. Il illustre, de manière supplémentaire, l’instabilité juridique chronique entourant les structures de recouvrement social.

Cette configuration trouve un contraste éclairant avec l’article 20 de l’ordonnance n°58‑1374 du 30 décembre 1958, qui autorisait le gouvernement à prendre, par simple décret, toute mesure nécessaire à l’application des articles 4 à 19. Là où l’article 14 de la loi du 14 avril 1952 imposait encore l’intervention conjointe du ministre du travail et des ministres financiers, encadrée par un décret en Conseil d’État, l’ordonnance de 1958 a introduit une délégation de compétence beaucoup plus large, dépourvue de garde‑fous institutionnels.

Elle a rompu avec l’approche encadrée de 1952, en permettant la création de structures nouvelles par une voie exclusivement réglementaire, sans validation parlementaire. Ce glissement de nature et de niveau normatif illustre un affaissement des garanties démocratiques, qui culminera avec le décret de 1960 et la codification de 1985. La filiation entre ces textes, marquée par une inflation de compétences réglementaires sans contrôle législatif, révèle une dérive systémique où la forme l’a emporté sur la légitimité.

Cette inflation normative, opérée sans fondement législatif valide, a progressivement construit une façade juridique où la répétition de normes dérivées masque leur illégitimité originelle. Il est donc essentiel de rappeler le rôle véritable des codes juridiques dans l’architecture du droit positif, et de souligner l’impossibilité pour un code de pallier l’abrogation ou l’illégalité de la norme fondatrice.

Dans ce contexte, il convient de rappeler que les codes juridiques, tels que le Code de la sécurité sociale, sont avant tout des compilations organisées de textes législatifs et réglementaires. Ils ne créent pas en eux-mêmes des normes nouvelles mais se bornent à refléter l’état du droit existant.

Si les actes qui fondent ces textes sont abrogés, entachés d’illégalité ou inexistants, les articles codifiés perdent leur valeur normative. Ainsi, toute codification fondée sur des textes disparus ou illégaux ne saurait produire d’effets juridiques contraignants.

Le code, qui n’est qu’un instrument de lisibilité et de diffusion du droit, ne peut suppléer à l’inexistence de la norme initiale. Dans le cas des URSSAF, leur prétendue légalité repose sur une architecture normative défaillante, consolidée artificiellement par des processus de codification ou de modification successives, sans jamais traiter l’irrégularité d’origine.

Ce mécanisme de légitimation postérieure, sans fondement initial, constitue une faille majeure dans l’édifice juridique républicain.

À ce jour, certains plaident que le temps aurait consolidé la légalité de ces actes, au nom de la sécurité juridique et de la stabilité de l’ordre administratif. Toutefois, une telle consolidation rétroactive heurte frontalement l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui rappelle que toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution. Laisser subsister une structure de prélèvement contraignant les citoyens sans base légale claire ni contrôle démocratique effectif constitue une négation directe de ce principe fondateur. La sécurité juridique, si nécessaire soit-elle, ne saurait légitimer l’institutionnalisation d’une illégalité originelle. Elle ne peut être invoquée pour entériner une rupture de la hiérarchie des normes et de l’État de droit. Elle ne saurait devenir le paravent d’une abdication du droit face à la pratique.

Loi du 25 juillet 1994 : une consolidation fictive

La loi du 25 juillet 1994 a modifié l'article L.213-1 du Code de la Sécurité Sociale, établissant ainsi une autonomie des URSSAF en supprimant la référence aux caisses primaires d’assurance maladie et aux caisses d’allocations familiales. Cependant, cette modification soulève plusieurs incohérences et violations de principes fondamentaux. Le nouvel article L.213-1 du CSS repose toujours sur le décret n°60-452 de 1960, lui-même issu de l’ordonnance n°58-1374 de 1958, juridiquement invalide. De plus, le décret n°85-1353 de 1985 avait déjà abrogé ce qui aurait dû constituer les dispositions fondatrices des URSSAF, annihilant de fait toute prétention à une pérennité juridique. La loi de 1994 vient donc réorganiser une structure sans en redéfinir la légitimité première.

Ainsi, les URSSAF, créées sans fondement légal, ont vu leur existence validée par artifice législatif, sans débat démocratique ni contrôle juridictionnel. Puisque le décret de 1960 n’a jamais eu de validité légale, et que le décret de 1985 ne peut abroger ce qui n’existe pas, les URSSAF n’ont jamais eu de base légale valide depuis leur création. Tous les actes de recouvrement sont fondés sur un texte inexistant. Les cotisations URSSAF doivent donc être assimilées à une extorsion forcée, en violation des principes fondamentaux du droit français et européen.

Dès lors, non seulement les URSSAF reposent sur un fondement réglementaire inexistant ou illégal, mais la tentative de consolidation par la loi de 1994 ne répare en rien cette carence originelle. Elle réorganise une structure administrative dont la légitimité première n’a jamais été juridiquement définie ni démocratiquement débattue.

En l’absence de base légale initiale claire, les URSSAF ont vu leur existence prolongée par un empilement de textes secondaires, sans jamais faire l’objet d’un véritable contrôle de constitutionnalité, ni d’un débat parlementaire transparent. Cette dynamique de validation implicite repose sur un contournement manifeste de l’article 34 de la Constitution, qui réserve au législateur la fixation des règles fondamentales de la sécurité sociale. Elle procède également d’une méconnaissance du principe de légalité administrative, lequel interdit à une autorité publique d’agir sans titre ni compétence juridiquement établis.

Il s’ensuit que les actes de recouvrement engagés par les URSSAF ne peuvent être fondés sur un texte juridiquement valide. À défaut de fondement légal opposable, l’exigibilité des cotisations repose sur une fiction normative incompatible avec l’État de droit. En ce sens, la perception de ces sommes, en dehors de toute base légale claire, s’analyse comme une contrainte financière imposée sans droit — une extorsion par autorité, contraire aux principes les plus élémentaires du droit français et du droit européen. Elle viole non seulement l’article 1er du Protocole n°1 à la Convention européenne des droits de l’homme, relatif à la protection de la propriété, mais également le principe fondamental du consentement à l’impôt, garanti par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Une structure juridiquement inexistante : entre fraude administrative et vice constitutionnel

Présentées comme des organismes de droit privé, les URSSAF exercent pourtant une mission de service public — la collecte obligatoire des cotisations sociales — sans jamais avoir été instituées dans le respect des règles du droit public ni du droit privé. Contrairement aux associations loi 1901 ou aux sociétés commerciales, elles n’ont jamais tenu d’assemblée constitutive, n’ont pas de statuts régulièrement publiés, ni obtenu d’immatriculation au Registre du commerce et des sociétés (RCS) — condition pourtant indispensable à l’existence légale de toute personne morale de droit privé. Elles agissent donc en dehors de toute reconnaissance formelle par le droit.

Seule une loi formellement adoptée par le Parlement, expression du consentement du peuple souverain par ses représentants, aurait pu instituer de telles entités investies d’une mission de recouvrement fiscal obligatoire. En vertu de l’article 34 de la Constitution, il ne peut appartenir ni à un décret, ni a fortiori à un simple arrêté, de créer un organisme chargé de percevoir des cotisations obligatoires assimilables à une imposition. Or, depuis 2011, chaque URSSAF régionale a été prétendument « instituée » par simple arrêté ministériel — souvent signé non par les ministres compétents, mais par de simples chefs de service agissant « par délégation », sans que la moindre justification de cette délégation ne soit produite ni publiée. Ce mode de création heurte frontalement les principes constitutionnels de légalité administrative, de compétence et de séparation des pouvoirs.

La succession des arrêtés (25 octobre 1968, 28 novembre 1996, 18 juin 2013), sans fondement législatif ni validation parlementaire, n’a fait qu’aggraver le flou juridique autour du statut des URSSAF. Ces textes n’ont pas seulement institué de nouvelles structures : ils ont aussi dissous les URSSAF départementales, modifiant ainsi l’architecture même du service public de la sécurité sociale, ce qui ne pouvait résulter que d’une loi formellement adoptée. En agissant de la sorte, l’administration a instauré un pouvoir normatif parallèle, échappant à tout contrôle démocratique ou juridictionnel.

Cette dérive administrative a eu des conséquences graves : des entités sans fondement légal ont été investies d’un monopole de contrainte sur les citoyens et les entreprises, tout en bénéficiant d’un pouvoir de saisie et de poursuite. Or, en droit, seule une entité dotée de la personnalité morale régulièrement constituée peut ester en justice ou exercer des prérogatives de puissance publique. Les URSSAF ne remplissent aucune de ces conditions. Leurs actes, leurs contraintes, et leur présence en justice sont donc frappés d’un vice radical.

La jurisprudence avait d’ailleurs commencé à en prendre acte. Le tribunal de grande instance de Rochefort, dans un jugement du 7 avril 1999, a expressément constaté que l’URSSAF de Charente-Maritime ne disposait pas d’existence légale, faute de statuts régulièrement adoptés. D’autres juridictions ont souligné, sans en tirer toutes les conséquences, l’absence de capacité à agir en justice de certaines URSSAF. Chaque fois, les juges ont esquivé la question de fond, maintenant un statu quo institutionnel fondé sur un mensonge juridique.

Il en résulte une situation gravement attentatoire à l’État de droit : une entité sans existence légale agit comme une autorité publique, perçoit des sommes obligatoires, exerce des contraintes, poursuit devant les tribunaux, et provoque parfois la ruine économique de citoyens, sans aucun fondement normatif valide. Ce constat appelle à la nullité absolue de tous les actes pris en son nom, et à l’irrecevabilité de toute procédure judiciaire dans laquelle elle interviendrait.

Enregistrement LEI et opacité financière : une fraude organisée ?

Le réseau URSSAF, via l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), est inscrit au registre international des Legal Entity Identifiers (LEI) – code 9695004688W2B6R2E206 – un outil réservé aux acteurs des marchés financiers. Or, ni l’ACOSS ni les URSSAF ne sont immatriculées au Registre du Commerce et des Sociétés, condition sine qua non pour réaliser des transactions boursières ou émettre des titres. Cette anomalie juridique pose un dilemme : comment un organisme privé à but non lucratif, chargé de collecter des cotisations sociales destinées exclusivement au financement de la protection sociale, peut-il participer aux opérations de titrisation de créances et aux placements financiers ?

En l’absence d’immatriculation et de reconnaissance comme entreprise commerciale, leur inscription au LEI apparaît irrégulière et suggère des activités financières dissimulées, contraires à leur mission. Plus grave encore, l’ACOSS et les URSSAF gèrent chaque année des centaines de milliards d’euros de cotisations obligatoires, déposées auprès de la Banque de France – elle-même immatriculée au RCS et inscrite au LEI (9W4ONDYI7MRRJYXY8R34) – sans aucun cadre législatif clair pour encadrer ces flux. Cette opacité crée un risque majeur de détournement de fonds publics et viole le principe de gestion rigoureuse des deniers obligatoires.

En résumé, l’inscription de l’ACOSS et des URSSAF sur les marchés financiers, sans statut juridique adapté, constitue une incohérence majeure : elles échappent à tout contrôle démocratique et financier, détournant potentiellement des cotisations destinées à la solidarité nationale vers des placements spéculatifs. Seule une enquête indépendante et un audit complet permettraient de lever le voile sur l’utilisation réelle de ces fonds et de rétablir la transparence indispensable à la confiance des cotisants.

Le GIE « Système d’information sur les produits de santé » : un montage opaque

La fraude administrative continue puisque l’URSSAF est également impliquée dans un dispositif encore plus opaque : le GIE « Système d’Information sur les Produits de Santé », immatriculé sous le SIREN 451827042, constitué le 2 février 2004 sous la forme d’un groupement d’intérêt économique. Ce GIE, dont le siège est établi au sein même de la CNAM à Paris, a pour objet de centraliser et traiter les données relatives aux produits de santé en France. Pourtant, son existence juridique est entachée d’irrégularités majeures, tant à sa constitution qu’à son fonctionnement actuel, au point que son maintien en activité pourrait relever d’une gestion de fait et engager la responsabilité personnelle de ses administrateurs.

Les statuts du GIE, déposés au greffe du tribunal de commerce de Paris, se réfèrent explicitement à l’ordonnance n°67-821 du 23 septembre 1967 et à la loi n°89-377 du 13 juin 1989 comme fondement de sa création. Or, ces deux textes étaient déjà abrogés au moment de l’immatriculation du GIE : l’ordonnance avait cessé de produire effet en septembre 2000, soit plus de trois ans avant sa constitution. Il est juridiquement incompréhensible que le greffe ait accepté de publier des statuts fondés sur des normes disparues, tant lors de l’immatriculation initiale qu’à l’occasion de leur mise à jour en 2020. Cette validation greffière sans fondement démontre une faille grave du contrôle administratif et judiciaire.

Plus encore, l’article 5 des statuts prévoit une durée de vie de 20 ans à compter de la date d’immatriculation. En conséquence, le GIE a cessé d’exister légalement depuis le 2 février 2024, sauf prorogation formelle régulièrement enregistrée — ce qui, à ce jour, n’a fait l’objet d’aucune publication légale. Il s’agit donc d’une structure juridiquement dissoute, mais qui continue pourtant de fonctionner de facto. Ce maintien d’activité en l’absence de toute personnalité morale constitue une anomalie grave en droit des groupements, susceptible de qualifier une gestion de fait avec de possibles qualifications pénales (faux, abus de confiance, détournement de fonds publics).

Le dysfonctionnement ne s’arrête pas à la structure elle-même. Les entités membres du GIE — notamment la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (MSA), la CNAM des professions indépendantes (ex-RSI), et la CNAM des travailleurs salariés — ne sont pas immatriculées au Registre du commerce et des sociétés. Elles ne disposent donc pas de la capacité juridique leur permettant de participer légalement à une structure dotée de cette qualité. La jurisprudence constante exige l’existence légale et la capacité commerciale des membres d’un GIE. Cette condition fait ici totalement défaut. Le GIE est donc doublement nul : par son fondement juridique et par l’incapacité de ses membres.

Plus inquiétant encore, plusieurs de ces entités sont enregistrées au registre international des opérateurs financiers (LEI), ce qui atteste de leur participation directe ou indirecte à des marchés financiers internationaux, alors même qu’elles sont présentées comme des organismes à but non lucratif affectés à la protection sociale. C’est notamment le cas de l’ACOSS (URSSAF Caisse nationale, LEI 9695004688W2B6R2E206), de la MSA (LEI 9695006GOLJU4FHQ7139), ou encore de la CNRSI (LEI 549300EXEHE1HX4HLI52). Ce statut financier est incompatible avec leur mission sociale et alimente de sérieuses suspicions de détournement de finalité, voire de spéculation sur les cotisations sociales.

Par ailleurs, le GIE n’a publié aucun compte annuel depuis 2005, en violation flagrante des obligations comptables des groupements d’intérêt économique. Il gère pourtant des données de santé d’intérêt stratégique, et potentiellement des flux financiers ou des prestations informatiques facturées aux organismes sociaux. Cette opacité budgétaire, prolongée depuis près de vingt ans, constitue en soi une infraction continue à la transparence des finances publiques et pourrait justifier une enquête immédiate pour gestion de fait, défaut de reddition des comptes publics et irrégularité grave dans la gestion des cotisations sociales.

En l’état, le GIE Système d’Information sur les Produits de Santé repose sur des fondements réglementaires abrogés, est statutairement dissous, réunit des entités juridiquement incompétentes à en être membres, et fonctionne sans aucun contrôle réel de ses flux, de ses activités, ni de ses responsabilités. Cette situation est d’une gravité exceptionnelle. Elle constitue non seulement une illégalité manifeste, mais aussi un **risque systémique** pour la gestion des données de santé et des ressources sociales.

L’inaction du greffe du tribunal de commerce de Paris, du ministère des Affaires sociales, de la Direction de la Sécurité sociale, et de la Cour des comptes est ici particulièrement inquiétante. Ces organes de contrôle ne peuvent ignorer la situation. Leur silence contribue à maintenir en activité une structure légalement inexistante, opérant potentiellement en dehors de tout cadre juridique. Il en résulte une carence grave de l’État dans son obligation de contrôle, de transparence, et de protection des droits fondamentaux.

Une telle configuration appelle, en toute rigueur, une saisine immédiate de la Cour des comptes, du parquet financier et des juridictions administratives et civiles, afin que soient examinées les responsabilités individuelles des gestionnaires, les conséquences financières pour les cotisants, et l’éventuelle restitution des sommes utilisées hors de tout cadre légal. Il ne s’agit plus ici d’une irrégularité secondaire, mais bien d’un montage juridique frauduleux toléré au sommet de l’État.