Livre des procédures fiscales

Origine et décret n° 81-859 du 15 septembre 1981

Le Livre des procédures fiscales (LPF) a été institué par le décret n° 81-859 du 15 septembre 1981, pris en application de l’article 78 de la loi de finances n° 61-1396 du 21 décembre 1961. Publié au Journal officiel le même jour, ce décret avait pour objectif affiché de réorganiser et de simplifier la présentation du Code général des impôts (CGI).

Article 78 de la loi n° 61-1396 du 21 décembre 1961 :
« Le Gouvernement procédera par décrets en Conseil d’État à une refonte du code général des impôts en vue d’alléger et de simplifier la présentation de ce code. Cette refonte, qui pourra notamment comporter des fusions ou divisions d’articles, ne devra entraîner aucune modification des taux ni des règles de l’assiette et du recouvrement des impositions.
Le nouveau code ne pourra être publié qu’à l’expiration d’un délai de trois mois après sa communication aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. »

C’est dans ce cadre que le gouvernement a procédé à la création d’un volume distinct intitulé Livre des procédures fiscales, séparé du CGI et présenté comme une codification nouvelle. Le LPF a ainsi vu le jour en 1981, parallèlement au Code général des impôts, et a servi depuis lors de référence centrale pour toutes les procédures de contrôle, de recouvrement et de contentieux fiscaux.

Absence d’habilitation législative et vices de forme

Si l’article 78 de la loi n° 61-1396 de 1961 permettait une refonte technique du Code général des impôts, il ne donnait en aucun cas mandat au gouvernement pour créer un corpus autonome de procédures fiscales doté d’une prétendue valeur législative. En instituant le Livre des procédures fiscales par décret, l’exécutif a outrepassé ses attributions et s’est arrogé un pouvoir réservé au Parlement par l’article 34 de la Constitution.

Aucune habilitation expresse, aucun vote article par article, aucune ratification ultérieure par les Assemblées n’est venu valider cette opération. Le LPF n’a donc pas d’assise démocratique ni constitutionnelle. De plus, l’absence d’une publication consolidée et authentifiée au Journal officiel empêche les contribuables de vérifier le texte applicable, ce qui constitue une violation flagrante du principe de sécurité juridique et du droit à la transparence de la loi fiscale.

Invocation du décret n° 63-766 du 30 juillet 1963

Pour tenter de justifier le décret n° 81-859, le gouvernement a invoqué le décret n° 63-766 du 30 juillet 1963, et plus précisément son article 21. Or, cet article se bornait à organiser la présentation devant l’assemblée générale du Conseil d’État des projets de lois, d’ordonnances et surtout des projets de décrets relevant de l’article 37 de la Constitution, c’est-à-dire du domaine strictement réglementaire. En aucun cas il ne permettait au Premier ministre de créer, par décret, une « partie législative » codifiant des textes fiscaux relevant de l’article 34 de la Constitution. L’exécutif a donc abusivement utilisé une disposition procédurale, conçue pour accélérer l’examen de simples textes réglementaires, afin de légitimer la production d’un corpus à portée législative. Cette référence, totalement dévoyée, illustre la fraude juridique commise : un décret pris en vertu de l’article 37 a servi à s’arroger le pouvoir de légiférer, compétence réservée exclusivement au Parlement.

La loi n° 61-1396 du 21 décembre 1961 : un fondement juridique illégitime

La loi de finances n° 61-1396 du 21 décembre 1961, invoquée comme support du décret n° 81-859 du 15 septembre 1981, repose sur des bases elles-mêmes irrégulières. Son article 78, présenté comme une autorisation de refonte du Code général des impôts, se fonde sur l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Or, cette ordonnance, promulguée par le gouvernement de Charles de Gaulle alors que René Coty était encore président, n’a jamais été soumise au vote du Parlement. Elle fut imposée par voie réglementaire, en violation du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs, et n’a été abrogée qu’en 2005. Dès son adoption, elle était donc frappée d’irrégularité.

De plus, plusieurs dispositions de la loi de 1961 renvoient à des ordonnances elles aussi dépourvues de base démocratique. L’article 58 s’appuie sur l’ordonnance n° 45-1820 du 15 août 1945, adoptée par un régime d’exception sans légitimité constitutionnelle. L’article 71 modifie l’ordonnance n° 59-30 du 5 janvier 1959, jamais ratifiée par le Parlement et contraire à l’article 13 de la Constitution. Les articles 35 et 37 reprennent également les mécanismes budgétaires de l’ordonnance n° 59-2, elle-même inconstitutionnelle.

Ainsi, la loi n° 61-1396 de 1961 n’a pas constitué une véritable habilitation législative : elle s’appuie sur des textes d’exception dépourvus de ratification parlementaire et donc nuls juridiquement. En conséquence, l’article 78 de cette loi, utilisé pour justifier la création du Livre des procédures fiscales par le décret n° 81-859, repose sur un socle inconstitutionnel. Le LPF est donc vicié à la racine : non seulement il n’a jamais été adopté par le Parlement, mais il tire en outre sa prétendue légitimité d’une ordonnance illégale, en violation flagrante de l’article 34 de la Constitution et du principe du consentement à l’impôt.

Invocation abusive des décisions du Conseil constitutionnel de 1980

Le décret n° 81-859 du 15 septembre 1981 mentionne trois décisions du Conseil constitutionnel rendues en 1980 (14 mai, 24 octobre et 2 décembre) comme fondement implicite de son autorité. Pourtant, loin de valider une telle délégation, ces décisions rappellent avec force que « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature relèvent du domaine exclusif de la loi », conformément à l’article 34 de la Constitution. Autrement dit, elles réaffirment le principe que seul le Parlement peut légiférer en matière fiscale.

En se réclamant de ces arrêts, le gouvernement a dénaturé leur contenu et commis une véritable manipulation juridique. Loin de lui conférer un pouvoir normatif autonome, les décisions de 1980 interdisaient au contraire qu’un décret vienne créer ou modifier des règles fiscales. Le recours à ces références dans le préambule du décret de 1981 constitue donc une invocation abusive et trompeuse, destinée à donner l’apparence de la légalité à une opération manifestement contraire à la Constitution.

Une violation de l'État de droit et une fraude législative

L’État de droit repose sur le respect de la hiérarchie des normes et sur une claire séparation entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire. En permettant à un simple décret de créer ou de modifier des dispositions qui relèvent exclusivement du domaine de la loi, le décret n° 81-859 du 15 septembre 1981 outrepasse les compétences qui incombent au Parlement. En insérant des règles à portée législative dans le Livre des procédures fiscales (LPF), ce texte manifeste un excès de pouvoir et décrédibilise le principe même selon lequel seule une loi votée par les représentants du peuple peut instituer des obligations fiscales. Par conséquent, le décret 81-859 est clairement anticonstitutionnel car il empiète sur les prérogatives réservées au législateur et porte atteinte à l’État de droit.

La loi constitutionnelle du 3 juin 1958, qui fonde la Cinquième République, énonce des principes fondamentaux tels que le respect de la séparation des pouvoirs et l’organisation d’un pouvoir législatif indépendant du pouvoir réglementaire. Or, en autorisant le gouvernement à créer par décret des mesures normalement réservées au Parlement, le décret du 15 septembre 1981 efface cette distinction et méconnaît l’esprit même de la loi constitutionnelle de 1958. En conférant à un acte réglementaire la capacité de définir des règles fiscales d’application générale, il viole le principe central selon lequel la loi doit être adoptée par le Parlement. En somme, le décret 81-859 contrevient directement aux fondements juridiques et institutionnels de la Cinquième République.

On parle de fraude législative lorsque l’on utilise une norme inférieure (ici un décret) pour contourner une norme supérieure (la loi ou la Constitution). Ce procédé constitue un abus de pouvoir visant à donner une apparence de légalité à un texte dépourvu de véritable fondement juridique. En prétendant s’appuyer sur l’article 78 de la loi de finances de 1961, alors que cet article ne prévoyait qu’une refonte interne du Code général des impôts et non la création d’un nouveau texte à valeur législative, le gouvernement a détourné la procédure parlementaire. En introduisant des dispositions législatives sous couvert de codification, le décret n° 81-859 confère au LPF une force normative qu’il n’aurait pu obtenir que par une loi votée. Cette manœuvre constitue une fraude législative manifeste : le gouvernement s’est comporté comme s’il disposait d’un pouvoir législatif, alors que seuls le Parlement et la procédure d’adoption des lois pouvaient l’autoriser à légiférer sur ces sujets.

Une telle usurpation de pouvoir n’est pas seulement contraire à la Constitution de 1958, mais elle viole également les principes démocratiques intangibles énoncés par la Déclaration des droits de 1793. Son article 20 proclame que « nulle contribution ne peut être établie que pour l’utilité générale » et que « tous les citoyens ont le droit de concourir à l’établissement des contributions ». En confiant à un décret l’élaboration de règles fiscales contraignantes, le gouvernement a privé les citoyens de ce droit fondamental et transformé l’impôt en instrument de spoliation, au mépris de la souveraineté populaire.

Violation de l’article 34 de la Constitution

Même en admettant — à titre d’argument — la validité de la Constitution de 1958, son article 34 réserve expressément au Parlement la compétence exclusive pour fixer « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Or le LPF, en disposant par décret sur les procédures de mise en recouvrement, de saisies et de contrôles, empiète directement sur ce domaine législatif. La codification de ces règles par voie réglementaire constitue un excès manifeste de pouvoir et une violation de la hiérarchie des normes, contraire au principe de séparation des pouvoirs.

Mais au-delà de cette contradiction interne, il convient de rappeler que la Ve République elle-même repose sur un coup de force juridique de 1958, et qu’elle n’a aucune valeur constitutionnelle authentique. Seule la Déclaration de 1793, en son article 20, affirme la légitimité de l’impôt en le subordonnant à l’utilité générale et à la participation des citoyens à son établissement. Le LPF ne respecte ni la Constitution frauduleuse de 1958, ni le droit constitutionnel véritable issu de 1793.

Publication, authenticité et valeur opposable

Depuis la Révolution française, le principe est clair : une loi n’est opposable aux citoyens que si elle est publiée dans une version officielle et authentifiée. Or le LPF n’a jamais été édité en texte consolidé au Journal officiel. Les seules versions disponibles sont des éditions internes de la DGFIP ou des consultations en ligne sur le BOFiP, dépourvues de toute valeur normative. En privant les citoyens d’un accès garanti à la loi fiscale, l’État viole un principe fondamental de transparence hérité de 1790 et confirmé par l’article 20 de la Déclaration de 1793.

Modifications successives et fondements obsolètes

Le Livre des procédures fiscales n’est pas figé : il est modifié chaque année par une multitude de décrets d’incorporation, censés « actualiser » ses dispositions. Or, ces décrets interviennent dans des matières relevant du domaine de la loi, puisqu’ils portent notamment sur les délais de recours, les garanties du contribuable, les procédures de saisie et de contrôle, ou encore les conditions d’exercice du droit de communication. Une telle pratique contrevient directement au principe posé par la Déclaration de 1793 et, même dans le cadre de 1958, par l’article 34 de la Constitution, qui réserve exclusivement au législateur la fixation de l’assiette, du taux et des modalités de recouvrement des impositions.

Plus grave encore, ces décrets s’appuient sur un fondement totalement anachronique : l’article 11 de la loi n° 51-247 du 1^er mars 1951, adoptée sous la IV^e République. Cette disposition, conçue comme une mesure technique et transitoire de réorganisation, n’avait pas vocation à perdurer après le changement de Constitution. En continuant de s’en prévaloir après 1958, les gouvernements successifs ont utilisé un texte obsolète pour légitimer artificiellement des modifications à caractère législatif, en violation de la hiérarchie des normes et du principe de séparation des pouvoirs.

L’avis du Conseil d’État du 21 février 2021 illustre parfaitement cette fragilité : il admet que « les dispositions fiscales issues de lois dont l’incorporation dans le Code général des impôts a été réalisée par des décrets pris sur le fondement de l’habilitation issue de l’article 11 de la loi n° 51-247 du 1^er mars 1951 ne peuvent être regardées comme ayant été abrogées par celles qui en reprennent la substance au sein de ce code ». En d’autres termes, le Conseil d’État reconnaît que l’édifice fiscal repose encore, en 2021, sur un mécanisme d’incorporation par décret datant de la IV^e République, jamais validé par le peuple ni par un vote parlementaire régulier.

Cette situation confirme le caractère juridiquement précaire et illégal du LPF : loin d’être une codification neutre, il est le produit d’une succession d’actes réglementaires fondés sur des habilitations caduques, transformant ce qui devrait être une loi votée en une simple construction administrative imposée aux contribuables. La fraude est donc double : temporelle, par le recours à un texte d’avant 1958 devenu inapplicable, et structurelle, par l’empiètement permanent du pouvoir exécutif sur le domaine réservé à la loi.

Illégalité des Saisies Administratives à Tiers Détenteur (SATD) : fondement obsolète et contournement du domaine de la loi

L’article L. 262 du Livre des procédures fiscales, codifié en 1981 par décret, disposait que « les dépositaires, détenteurs ou débiteurs de sommes appartenant ou devant revenir aux redevables d’impôts directs ou de taxes sur le chiffre d’affaires dont le recouvrement est garanti par le privilège du Trésor, sont tenus, sur la demande qui leur en est faite sous forme d’avis à tiers détenteur notifié par le comptable chargé du recouvrement, de verser, au lieu et place des redevables, les fonds qu’ils détiennent ou qu’ils doivent, à concurrence des impositions dues par ces redevables ». Cet « avis » constituait une mesure administrative non contraignante en elle-même, laissant au contribuable la possibilité de contester la créance ou de saisir le juge avant tout prélèvement effectif.

Avec le décret n° 2018-970, le gouvernement a opéré un basculement majeur en instaurant la « saisie administrative à tiers détenteur » (SATD). Cette dernière transforme un simple avis contestable en un acte unilatéral, exécutoire de plein droit, permettant à l’administration fiscale de prélever directement les fonds d’un contribuable auprès de son employeur, sa banque ou tout tiers, sans autorisation judiciaire préalable et sans débat parlementaire. En supprimant toute garantie procédurale, la SATD revient à priver le contribuable d’un recours effectif.

Or, selon l’article 34 de la Constitution de 1958, les « modalités de recouvrement des impositions de toutes natures » relèvent du domaine exclusif de la loi. En l’absence d’un vote parlementaire adoptant expressément la SATD, l’instauration de ce mécanisme par simple décret constitue un excès de pouvoir manifeste et une violation de la hiérarchie des normes. Plus encore, le LPF lui-même étant né d’un décret irrégulier en 1981, la SATD repose sur une chaîne juridique doublement viciée.

Cette dérive viole également l’article 20 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1793, qui énonce : « Nulle contribution ne peut être établie que pour l’utilité générale. Tous les citoyens ont le droit de concourir à l’établissement des contributions, d’en surveiller l’emploi, et de s’en faire rendre compte. » La SATD, en instaurant un prélèvement forcé unilatéral, supprime toute participation citoyenne au contrôle de l’impôt et institue une véritable spoliation administrative, contraire au droit naturel et au principe de souveraineté populaire.

Décret n° 81-860 du 15 septembre 1981 : une abrogation massive et illégitime

Le décret n° 81-860 du 15 septembre 1981, présenté comme une simple opération de « codification réglementaire », révèle en réalité une fraude législative d’ampleur. Sous couvert de réorganisation technique, il procède à l’abrogation de dizaines de lois, décrets-lois, ordonnances et décrets, allant de la période révolutionnaire (loi du 22 frimaire an VII, loi du 27 ventôse an IX) à la IV^e République (ordonnances de 1945, lois budgétaires de 1946, décrets de 1948 et 1950), jusqu’aux années 1970. Ce décret, signé par le Premier ministre Pierre Mauroy et le ministre du budget Laurent Fabius, a donc substitué à la loi la volonté unilatérale de l’exécutif.

Un tel procédé constitue une violation flagrante de l’article 34 de la Constitution, qui réserve exclusivement au Parlement le soin de fixer l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions. En abrogeant des lois par décret, le gouvernement a usurpé la fonction législative et effacé d’un trait de plume des textes votés par les Assemblées. Cette opération ne saurait être justifiée par l’article 37 de la Constitution, qui limite strictement le domaine réglementaire aux matières qui ne relèvent pas de la loi.

L’ampleur des abrogations opérées par ce décret prouve qu’il ne s’agissait pas d’une simple « mise en ordre » administrative, mais d’une véritable refonte normative illégale. L’exécutif a ainsi conféré au Livre des procédures fiscales (LPF) une valeur législative qu’il n’aurait pu obtenir que par un vote du Parlement. Le décret n° 81-860 incarne donc une fraude manifeste, transformant une opération de codification en un acte de spoliation juridique et fiscale du peuple français.

Rétrospective des manœuvres législatives et réglementaires

Depuis l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, une succession de détournements de procédure a permis de contourner la hiérarchie des normes et la séparation des pouvoirs. Cette ordonnance, adoptée sans validation parlementaire et en violation des règles constitutionnelles, a servi de socle à la loi de finances n° 61-1396 du 21 décembre 1961, elle-même juridiquement invalide. Dix ans plus tard, l’article 78 de cette loi a été invoqué pour permettre à l’exécutif de promulguer, le 15 septembre 1981, les décrets n° 81-859 et n° 81-860 instaurant le Livre des procédures fiscales (LPF), alors que seul le Parlement avait compétence pour édicter de telles dispositions.

Le LPF, créé par simple décret, a ensuite été modifié chaque année par une série de décrets d’incorporation adossés à des bases juridiques déjà caduques, notamment l’article 11 de la loi n° 51-247 du 1er mars 1951, texte de la IV^e République devenu obsolète après l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958. En 2021, un avis du Conseil d’État a lui-même reconnu que certaines dispositions fiscales anciennes, incorporées par décret dans le LPF, n’avaient jamais été expressément abrogées. Elles sont donc restées en vigueur sans reconnaissance légale, confirmant ainsi la fragilité et l’illégalité structurelle de ce code.

Ce mécanisme a consisté à maintenir artificiellement en place des normes abrogées ou inapplicables, à imposer un régime fiscal incompatible avec les principes de la Ve République et, surtout, à priver les contribuables de toute sécurité juridique quant aux règles applicables. En bout de chaîne, ce tour de passe-passe législatif a permis à l’administration fiscale d’exiger le paiement d’impôts sur la seule base d’un LPF totalement illégal, en violation du principe du consentement à l’impôt (article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen), de la garantie des droits (article 16 DDHC) et du droit à un procès équitable garanti par la Convention européenne des droits de l’homme.

Ce mécanisme frauduleux ne s’est pas arrêté en 1981 : il s’est au contraire institutionnalisé et répété chaque année, par le biais de décrets d’incorporation modifiant directement les parties législatives du LPF. Cette pratique illégale, fondée sur un texte obsolète de 1951, constitue un véritable système de contournement législatif permanent, que nous détaillons ci-après.